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29 mar 2014
Orden ECC/2741/2012, de 20 de diciembre, de desarrollo metodológico de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera sobre el cálculo de las previsiones tendenciales de ingresos y gastos y de la tasa de referencia de la economía española
Qué ha cambiado (2 artículos)
Artículo 2▾
AntesLos valores de la sensibilidad cíclica de las Comunidades Autónomas y del conjunto formado por la Administración Central incluyendo la Seguridad Social se actualizarán cada tres años o antes de transcurrido ese período si la Unión Europea introdujera modificaciones sustanciales en su procedimiento de cálculo.
AhoraLos valores de la sensibilidad cíclica de las Comunidades Autónomas y del conjunto formado por la Administración Central incluyendo la Seguridad Social se actualizarán cuando la Unión Europea introduzca modificaciones en su procedimiento de cálculo. Los valores modificados por la Unión Europea de las elasticidades de ingresos y gastos o de las ponderaciones de los distintos ingresos se utilizarán en cuanto los aplique la Comisión Europea en sus estimaciones de saldo cíclico.
ANEXO 2▾
EliminadoANEXO 2
EliminadoMetodología del cálculo de la sensibilidad cíclica de las administraciones públicas
Eliminado1. Cálculo de la sensibilidad cíclica del conjunto de las Administraciones Públicas.
EliminadoPara descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cíclico y estructural, siguiendo la metodología de la Comisión Europea, primero se obtienen los componentes cíclicos de ingresos y gastos. Los ingresos cíclicos vienen dados por:
EliminadoIngresos Cíclicos en el año t: ICt= Σ TitεiGAPt[1]
EliminadoDonde Titrepresenta el porcentaje de peso en el PIB nominal de cada uno de los ingresos impositivos (i) del año t; εies la elasticidad de cada tipo de impuesto respecto a la brecha de producción; y GAPtes la brecha de producción o*output gap*del año t en porcentaje del PIB potencial, que indica la fase cíclica en la que se encuentra la economía.
EliminadoDe igual modo, el componente cíclico de los gastos viene dado por:
EliminadoGastos Cíclicos en el año t: GCt= Σ GjtεjGAPt[2]
EliminadoDonde Gitrepresenta cada uno de los gastos corrientes primarios (j) del año t en porcentaje del PIB; εies la elasticidad respecto a la brecha de producción de cada tipo de gasto corriente primario; y GAPtes la brecha de producción del año t en porcentaje del PIB potencial.
EliminadoEl saldo cíclico se obtendrá por diferencia entre ingresos y gastos cíclicos:
EliminadoSaldo cíclico en el año t: BCt= ICt– GCt= (Σ Titεi- Σ Gjtεi) GAPt[3]
EliminadoUna vez obtenido el saldo cíclico, el saldo estructural se obtiene por diferencia con el saldo observado.
EliminadoSaldo estructural año t = Saldo observado año t – Saldo cíclico año t [4]
EliminadoSi se divide el saldo cíclico de la expresión [3] por la brecha de producción, se obtiene la llamada sensibilidad al ciclo económico de las finanzas de la administración pública correspondiente:
EliminadoSensibilidad η = (Σ Titεi- Σ Gjtεj) [5]
EliminadoQue multiplicada por la brecha de producción dará, de nuevo, el saldo cíclico.
EliminadoComo la sensibilidad cíclica es un valor aceptablemente estable en el tiempo, mientras la estructura de ingresos y gastos no cambie significativamente, el valor de la sensibilidad estimado en un momento determinado servirá como un parámetro fijo para obtener con suficiente aproximación, multiplicándolo por la brecha de producción de cada año, el saldo cíclico correspondiente.
EliminadoLa Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece que el cálculo del déficit estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea. Como parte de esa metodología, la Comisión Europea da las siguientes elasticidades de ingresos y gastos del conjunto de las Administraciones Públicas españolas:
EliminadoCuadro 1: Elasticidades de ingresos y gastos públicos
Eliminado| Conceptos | Elasticidades |
| --- | --- |
| IRPF | 1,92 |
| Impuesto de Sociedades | 1,15 |
| Impuestos indirectos | 1,00 |
| Cotizaciones sociales | 0,68 |
| Total de impuestos y cotizaciones sociales | 1,08 |
| Total de gastos corrientes primarios | –0,16 |
| – Seguro de desempleo | –3,30 |
| – Resto de gastos primarios | –0,03 |
EliminadoFuentes: «New and updated budgetary sensitivities for the EU budgetary surveillance». European Commission. September 2005 y Ministerio de Economía y Competitividad.
EliminadoPartiendo de estos valores y aplicando la expresión [5], la Comisión Europea obtiene un valor para la sensibilidad cíclica de las finanzas públicas españolas de 0,43. Este valor es el que viene utilizando la Administración española en sus cálculos del saldo cíclico y estructural.
Eliminado2. Distribución del saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas españolas entre sus subsectores.
EliminadoLa Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economía y Competitividad la elaboración de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cíclico de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores.
EliminadoEn este anexo se determina el procedimiento de cálculo del saldo cíclico de tres subsectores: la Administración Central (incluyendo la Seguridad Social), las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. La Seguridad Social se integra en la Administración Central porque el ciclo económico afecta conjuntamente al sector consolidado. Así, las prestaciones por desempleo, único gasto considerado cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda.
EliminadoPor motivos de simplicidad y transparencia, en esta metodología se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisión Europea a los impuestos españoles, independientemente del subsector de la Administración Pública de que se trate.
EliminadoLos ingresos y gastos públicos más sensibles a la evolución cíclica de la economía, impuestos y cotizaciones sociales y prestaciones por desempleo y resto de los gastos corrientes primarios, respectivamente, se distribuyen entre los subsectores y se calculan sus pesos en el PIB nacional. El producto de dichos pesos por las correspondientes elasticidades dará las sensibilidades de cada tipo de ingreso o gasto. Con la suma de las sensibilidades de los componentes se obtienen las sensibilidades totales de los ingresos y gastos, cuya diferencia arrojará la sensibilidad cíclica de cada Administración, tal como resulta de aplicar la expresión [5].
EliminadoUna vez calculada la sensibilidad, su producto por la brecha de producción dará la medida del saldo cíclico de cada subsector. La brecha de producción que se utilizará en todos los casos será la calculada para la economía nacional en su conjunto.
Eliminado3. Cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma y de las Corporaciones Locales.
AntesLa Ley Orgánica obliga a que ninguna Administración Pública incurra en déficit estructural lo que implica que el ejercicio metodológico de distribución del saldo cíclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Públicas no debe limitarse a la distribución de dichos saldos entre los tres subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de diseñar una metodología válida para todas y cada una de las Comunidades Autónomas españolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado número de administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiación autonómica).
AhoraANEXO II
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Metodología del cálculo del saldo presupuestario cíclico
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1. Cálculo del saldo presupuestario cíclico del conjunto de las administraciones públicas
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El saldo presupuestario estructural constituye un indicador central en el marco de supervisión fiscal en la UE que permite atribuir el saldo presupuestario de un país a dos tipos de factores: el automático, derivado de las variaciones de la actividad económica, y el discrecional, derivado de la política fiscal del gobierno.
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Recientemente, la Comisión Europea ha modificado la metodología de cálculo del saldo estructural para que su nuevo cómputo capte con mayor precisión el concepto correcto: el saldo estructural es el que se observaría si la economía estuviera en su nivel potencial. Hasta ahora, la metodología utilizada por los países de la UE, entre ellos España tal como figuraba en el anexo II de la Orden del Ministerio de Economía y Competitividad 2741/2012, de 20 de diciembre, se basaba en el concepto de “sensibilidad” de las finanzas públicas al ciclo económico, lo que equivalía a expresar el saldo estructural en porcentaje del PIB observado en lugar del PIB potencial. La metodología revisada por la Comisión Europea implica sustituir el concepto de “sensibilidad” por el de “semi-elasticidad” en el cálculo del saldo presupuestario cíclico, a partir del cual se deriva el saldo estructural y sus componentes de ingresos y gastos. Es decir, formalmente, se pasa de la elasticidad que en una función*y= f(x)*, será igual al cociente de variaciones porcentuales de*y y x*(%∆y/%∆x) por la semi-elasticidad que es igual a %∆y/%∆x, es decir, la variación porcentual de*y*por unidad de aumento de*x*.
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Para descomponer el saldo presupuestario en sus componentes cíclico y estructural, siguiendo la metodología de la Comisión Europea, primero se obtiene la semi-elasticidad del conjunto de los ingresos y gastos públicos.
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La semi-elasticidad de los ingresos vendrá dada por la siguiente expresión:
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siendo εRla semi-elasticidad de los ingresos y ηRla elasticidad del nivel de ingresos que se obtiene como media ponderada de las elasticidades individuales respecto a la brecha de producción de las cinco categorías de ingresos ηR,i(IRPF, Impuesto de Sociedades, impuestos indirectos, cotizaciones sociales e ingresos no impositivos) utilizando como peso de cada uno de esos ingresos su participación en el conjunto de los ingresos (Ri/R). Se considera nula la elasticidad de los ingresos no impositivos dado que la influencia del ciclo económico sobre ellos no es significativa estadísticamente.
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La semi-elasticidad de los gastos (εG) será:
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siendo ηGula elasticidad de la única categoría de gasto sensible al ciclo económico (gasto en prestaciones por desempleo) que, multiplicada por el peso del gasto en desempleo en el gasto total, se convierte en la elasticidad del gasto agregado ηG.
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Para obtener las semi-elasticidades de los ingresos y gastos respecto a la brecha de producción se les resta a las elasticidades la unidad y se multiplica el resultado por las
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respectivamente, puesto que las variables fiscales suelen expresarse en porcentaje del PIB.
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Una vez obtenidas las semi-elasticidades de ingresos (εR) y gastos (εG) la semielasticidad del saldo presupuestario se obtendrá por diferencia:
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ε = εR– εG[3]
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que multiplicada por la brecha de producción (OG) como porcentaje del PIB potencial dará el saldo cíclico en términos del PIB nominal:
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Saldo cíclico = ε * OG [4]
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Finalmente, el saldo ajustado del ciclo se obtendrá restando el saldo cíclico del saldo observado:
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Saldo ajustado del ciclo = Saldo observado – ε * OG [5]
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El paso al saldo estructural supone deducir del saldo ajustado del ciclo la diferencia entre ingresos y gastos no recurrentes, como pueden ser los derivados de un aumento de los impuestos para el que simultáneamente se anuncia su reducción o gastos como los asociados a una reestructuración bancaria:
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Saldo estructural = Saldo ajustado al ciclo – (ingresos no recurrentes – gastos no recurrentes) [6]
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La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, establece que el cálculo del déficit estructural (y de otras variables no directamente observables) se base en la metodología utilizada por la Comisión Europea. Como parte de esa metodología, la Comisión Europea facilita los parámetros para el cálculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción. En el cuadro 1 aparecen dichos parámetros para el caso de España y las operaciones necesarias para obtener el valor de 0,48 que los servicios de la Comisión Europea calculan para la semi-elasticidad del saldo público español. Dichas operaciones se deducen de las expresiones [1], [2] y [3].
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*Cuadro 1.*Parámetros de España para el cálculo de las semi-elasticidades del saldo presupuestario respecto a la brecha de producción
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| Conceptos | (A) | (B) | (C) | (D) | (E) | (F) |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| Elasticidades ingresos y gastos | Pesos (%) (1) | (A) × (B) | Semi-elasticidades Ingresos/PIB y Gastos/PIB (C) – 1 | Pesos de Ingresos y Gastos totales (% PIB) (1) | Semi-elasticidades de ingresos, gastos y saldo (D) × (E) | |
| IRPF | 1,92 | 19,55 | 0,38 | | | |
| Impuestos de Sociedades | 1,15 | 8,38 | 0,10 | | | |
| Impuestos indirectos | 1,00 | 28,91 | 0,29 | | | |
| Cotizaciones sociales | 0,68 | 34,57 | 0,24 | | | |
| Ingresos no impositivos | 0,00 | 8,59 | 0,00 | | | |
| Total ingresos | 1,00 | 100,00 | 1,00 | 0,00 | 38,14 | 0,00 |
| Gasto de desempleo | –3,30 | 4,89 | –0,16 | –1,16 | 41,13 | –0,48 |
| Salgo presupuestario | | | | | | 0,48 |
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(1) Media 2002-2011.
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Fuentes: Economic paper 478 y Ministerio de Economía y Competitividad.
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En el caso de España, la Comisión Europea obtiene un resultado de una semielasticidad total de 0,48 que es la que se utilizará para calcular los saldos ajustados del ciclo mientras la Comisión Europea no modifique el período para el cálculo de las ponderaciones en el PIB de los distintos ingresos fiscales o la elasticidad de los distintos ingresos y gastos. Cuando alguno de los cambios anteriores tenga lugar, se actualizará este anexo.
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2. Distribución del saldo cíclico del conjunto de las Administraciones Públicas españolas entre sus subsectores
Párrafo añadido
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, encomienda al Ministerio de Economía y Competitividad la elaboración de un informe que contenga, entre otras informaciones, el saldo cíclico de las Administraciones Públicas distribuido entre sus subsectores.
Párrafo añadido
En este anexo se determina el procedimiento de cálculo del saldo cíclico de tres subsectores: la Administración Central (incluyendo la Seguridad Social), las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales. La Seguridad Social se integra en la Administración Central porque el ciclo económico afecta conjuntamente al sector consolidado. Así, las prestaciones por desempleo, único gasto considerado cíclico en las metodologías de la UE y de la OCDE, pueden ser financiadas indistintamente por cotizaciones, impuestos o deuda del Estado.
Párrafo añadido
En esta metodología se opta por aplicar a cada tipo de impuesto las elasticidades que aplican la OCDE y la Comisión Europea a los impuestos españoles, por motivos de simplicidad, transparencia, y porque su comportamiento cíclico es independiente del subsector de la Administración Pública que finalmente recibe los ingresos.
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La metodología en este caso es similar a la descrita para el conjunto de las administraciones públicas del apartado 1 del presente Anexo (expresiones [1] y [2]), es decir, se calculan las elasticidades de los ingresos y gastos de cada subsector como media ponderada de las elasticidades de los componentes más sensibles a la evolución cíclica: impuestos, cotizaciones sociales y prestaciones por desempleo en la Administración Central, e impuestos en las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Para obtener las semi-elasticidades, a las elasticidades de los ingresos y gastos así calculadas se les resta la unidad y el resultado se multiplica por los pesos en el PIB nacional de los correspondientes ingresos y gastos de cada subsector, netos de transferencias entre administraciones públicas.
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Una vez calculada la semi-elasticidad presupuestaria de cada subsector por diferencia de las semi-elasticidades de ingresos y gastos, su producto por la brecha de producción dará la medida del saldo cíclico de cada subsector (expresión [4]). La brecha de producción que se utilizará en todos los casos será la calculada para la economía nacional en su conjunto.
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3. Cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma y de las Corporaciones Locales
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La Ley Orgánica 2/2013, de 27 de abril, obliga a que ninguna Administración Pública incurra en déficit estructural lo que implica que el ejercicio metodológico de distribución del saldo cíclico (y estructural) entre las diferentes Administraciones Públicas no debe limitarse a la distribución de dichos saldos entre los tres subsectores analizados en el apartado anterior, sino que se trata de diseñar una metodología válida para todas y cada una de las Comunidades Autónomas españolas, lo que dificulta adicionalmente la tarea dado el elevado número de administraciones y las diferencias en sus estructuras de ingresos tanto entre ellas como en el tiempo (como consecuencia de las modificaciones del sistema de financiación autonómica).
EliminadoA este respecto, cabe señalar que la estimación de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autónomas, además de difícil por su corta e inestable evolución histórica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiación autonómica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentaría extraordinariamente la complejidad del cálculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisión. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de diferentes elasticidades para tomarlas en consideración. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas administraciones donde tengan un mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo los gastos por desempleo o el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico con mayores oscilaciones.
AntesPor otra parte, un cierto número de Comunidades Autónomas recibe transferencias del Fondo de Garantía cuya evolución está vinculada a los llamados Ingresos Tributarios del Estado que incluyen la recaudación del Estado por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. La elasticidad respecto a la brecha de producción de esta cesta de impuestos es de 1,4.
AhoraA este respecto, cabe señalar que la estimación de las elasticidades de los impuestos de las Comunidades Autónomas, además de difícil por su corta e inestable evolución histórica, como consecuencia de los cambios del sistema de financiación autonómica a lo largo del tiempo (con frecuentes sustituciones de transferencias del Estado por impuestos), aumentaría extraordinariamente la complejidad del cálculo, sin obtener, a cambio, ganancias significativas de precisión. La sensibilidad cíclica de un determinado componente del gasto o del ingreso depende de su naturaleza y no del territorio en que se realice o se recaude. La existencia de algunas diferencias en la normativa tributaria por territorios no justifica la aplicación de diferentes elasticidades para tomarlas en consideración. En consecuencia, la distinta influencia del ciclo en las cuentas de una Administración o un subsector de la Administración Pública vendrá marcada por las diferentes estructuras de ingresos y gastos. Aquellas administraciones donde tengan un mayor peso las partidas más sensibles al ciclo, como por ejemplo el impuesto sobre la renta de las personas físicas, tendrán un saldo cíclico con mayores oscilaciones.
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Por otra parte, un cierto número de Comunidades Autónomas recibe transferencias del Fondo de Garantía cuya evolución está vinculada a los llamados Ingresos Tributarios del Estado que incluyen la recaudación del Estado por IRPF, IVA e Impuestos Especiales. La elasticidad respecto a la brecha de producción de esta cesta de impuestos es de 1,45.
EliminadoEn definitiva, en el cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarán las mismas elasticidades y brecha de producción que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodología de cálculo de las sensibilidades cíclicas de cada Comunidad Autónoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cíclico, multiplicando dicha sensibilidad (que puede tomarse como fija durante un periodo más o menos prolongado de tiempo) por la brecha de producción que se calcule cada año.
EliminadoLas sensibilidades cíclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autónomas se calcularán a partir de los datos de la ejecución presupuestaria de 2011. Dentro de los ingresos, se considerarán, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiación autonómica. A estas transferencias se les atribuirá como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los Ingresos Tributarios del Estado. A efectos del cálculo de la sensibilidad cíclica del País Vasco se tomarán en cuenta los ingresos recaudados por las Diputaciones Forales de Álava Guipúzcoa y Vizcaya.
AntesEl saldo cíclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calculará aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autónomas. A tal fin se utilizarán la brecha de producción nacional y las elasticidades e ingresos y gastos del cuadro 1 de este anexo.
AhoraEn definitiva, en el cálculo del saldo cíclico de cada Comunidad Autónoma, por razones de la simplicidad y transparencia que debe poseer una regla fiscal, se utilizarán las mismas elasticidades y brecha de producción que a nivel nacional. Hay que recordar que en este anexo se analiza la metodología de cálculo de las semi-elasticidades cíclicas de cada Comunidad Autónoma, que constituye el primer paso para calcular el saldo cíclico, multiplicando dicha semi-elasticidad (que puede tomarse como fija durante un periodo más o menos prolongado de tiempo) por la brecha de producción que se calcule cada año.
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Las semi-elasticidades cíclicas de los ingresos y gastos de cada una de las Comunidades Autónomas se calcularán a partir de los datos de la ejecución presupuestaria de 2002 a 2011 en Contabilidad Nacional. Dentro de los ingresos, se considerarán, junto a los impuestos propios y cedidos, las transferencias recibidas del Estado y vinculadas al sistema de financiación autonómica. A estas transferencias se les atribuirá como elasticidad la que resulta de los impuestos del Estado que conforman los Ingresos Tributarios del Estado, es decir, 1,45. A efectos del cálculo de la sensibilidad cíclica del País Vasco se tomarán en cuenta los ingresos recaudados por las Diputaciones Forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
Párrafo añadido
El saldo cíclico del conjunto de las Corporaciones Locales se calculará aplicando los mismos procedimientos descritos para las Comunidades Autónomas. A tal fin se utilizarán la brecha de producción nacional y las elasticidades de ingresos y gastos del cuadro 1 de este anexo.